Rezim Hak Atas Informasi

Hak atas informasi merupakan bagian dari hak asasi manusia yang tercantum dalam article 19 Piagam Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia (DUHAM) pada tahun 1946.[1] Majelis Umum PBB telah mengadopsinya pada 10 Desember 1948.[2] Negara negara di dunia telah meratifikasinya sesuai dinamika internal masing-masing. Ada yang menggunakan terminologi Kebebasan Informasi, atau yang dikenal dengan Freedom Of Information (FOI), seperti Inggris dan Amerika. Beberapa negara lain menggunakan Right to Information (RTI), antara lain India dan Nicaragua. Belanda, Kanada, dan Jepang menggunakan terminologi berbeda dari keduanya; Access to Information (ATI).

Dalam DUHAM jelas terlihat bahwa hak untuk mencari dan mendapatkan informasi merupakan bagian yang termasuk dalam kerangka kebebasan berpendapat dan berekspresi (freedom of opinion and expression). Tidak mengherankan jika pada era awal hak atas informasi sangat beririsan dengan profesi jurnalis. Jurnalis memiliki kepentingan langsung terhadap akses informasi. Swedia, dipelopori oleh Anders Chydenius (1776), telah dinyatakan sebagai negara pertama yang memiliki Undang-Undang Kebebasan Informasi. Secara substantif, Undang-Undang tersebut bertitik berat pada kebebasan pers.[3]

Pengaturan terkait kebebasan untuk mengakses informasi secara umum ditujukan untuk menjamin hak memperoleh informasi yang dikuasai oleh otoritas publik. Untuk melindungi informasi pribadi yang merupakan bagian dari privacy beberapa negara telah pula menerbitkan undang-undang perlindungan data pribadi. Di sisi lain perlindungan data pribadi juga mengatur hak subyek data untuk mengakses data pribadi mereka yang dikuasai oleh para pemegang data.

Kanada sering mempublikasikan Undang-Undang mereka sebagai Freedom Of Information Act and Protection of Privacy Act. Penyebutan kedua Undang-Undang tersebut secara bersamaan dimaksudkan untuk menjaga keseimbangan antara kebebasan memperoleh informasi dan perlindungan terhadap privacy. Dalam kehidupan bernegara, keseimbangan antara perlindungan terhadap privacy dan pemenuhan hak atas informasi diyakini akan menentukan kualitas demokrasi. Sedemikian pentingnya informasi dalam kelangsungan demokrasi sehingga Andrew Puddephatt (1999) menyatakan bahwa informasi adalah oksigen demokrasi.[4]

Dalam isu lingkungan, akses terhadap informasi masuk dalam ’27 principle of the Rio Declaration’ pada 1992.[5] Jaminan akses terhadap informasi kemudian dikenal sebagai salah satu dari apa yang disebut sebagai tiga akses: akses terhadap informasi, akses terhadap partisipasi, dan akses terhadap keadilan. Beberapa negara telah mengatur secara khusus akses informasi dalam isu lingkungan hidup.

Rezim hak atas informasi meyakini bahwa negara wajib menjamin akses semua orang terhadap informasi. Hak atas informasi dinyatakan sebagai hak fundamental[6] dan bersifat negatif (Article 19, 2007).[7] Sebagai hak negatif maka upaya menghalangi seseorang dalam mendapatkan informasi merupakan suatu kejahatan dan berkonsekuensi pada penerapan sanksi pidana.

Sebagai bagian dari hak-hak sipil dan politik, realisasi hak atas informasi kerap dilihat dalam perspektif relasi sosial dan politik. Di India, Bangladesh, Meksiko, Afrika Selatan, dan beberapa negara lainnya, keberadaan Undang-Undang Kebebasan Informasi telah dilihat sebagai faktor yang menentukan keberhasilan warga dalam mendorong akuntabilitas sosial pada sektor publik (World Bank, 2012).[8]

Rezim Administrasi

Rezim administrasi publik telah melahirkan upaya-upaya pengaturan terhadap kepastian akses informasi baik yang bersumber pada penyelenggaraan suatu otoritas publik yang tak terkait dengan pelayanan langsung masyarakat hingga yang terkait dengan pelayanan publik tertentu, seperti kesehatan, pendidikan, perijinan dan lainnya. Jaminan akses diberlakukan mulai dari informasi yang tercipta dari penyelenggaraan aktifitas suatu otoritas publik, hingga  prosedur dan jenis-jenis layanan yang dapat diakses oleh masyarakat (daftar menu).

Berbeda dengan rezim hak atas informasi, rezim administrasi menempatkan akses terhadap informasi dalam suatu wilayah akuntabilitas administratif. Upaya warga dalam mengkases data dan informasi akan dihadapkan pada suatu rangkaian pengambilan keputusan di internal badan publik. Ketika warga mengalami hambatan dalam mengakses informasi, hambatan diselesaikan melalui skema administrative complain yang berjenjang. Dalam rezim ini, menghambat akses akan berkonsekuensi pada sanksi administratif.

Dalam rezim administrasi, hambatan akses dengan faktor-faktor penyebab yang bertentangan dengan undang-undang merupakan suatu tindakan mal administrasi dalam penyelenggaraan negara. Beberapa negara memandatkan penyelesaian hambatan akses terhadap informasi pada badan publik melalui Ombudsman. Ombudsman adalah lembaga negara independen yang relevan untuk menangani mal administrasi.

Di tangan rezim administrasi, Indonesia telah menerapkan skema-skema pengelolaan layanan yang lazim diterapkan pada pelayanan publik umumnya ke dalam layanan informasi. Penerapan hal tersebut telah menyebabkan berbagai badan publik merasa mendapat tambahan beban fungsi administrasi layanan untuk hal yang tak memiliki frekuensi signifikan. Terutama  jika dibandingkan dengan fungsi layanan utama mereka yang berbeda satu sama lain.

Semenjak UU KIP diberlakukan seluruh badan publik memiliki satu kewajiban pelayanan yang sama, yakni pelayanan informasi kepada publik. Hal ini berlaku juga bagi otoritas publik yang dibentuk tidak untuk menjalankan suatu fungsi layanan khusus kepada masyarakat. Sebagai contoh, rumah sakit pemerintah yang memiliki fungsi melayani masyarakat dalam hal kesehatan memiliki kewajiban yang sama untuk melayani permintaan informasi dengan kementerian kordinator yang tak memiliki fungsi layanan langsung terhadap masyarakat.

Kebutuhan akan informasi memang memiliki lingkup yang luas. Itu sebabnya permintaan juga terjadi untuk berbagai informasi yang tidak terkait langsung dengan fungsi pelayanan utama intitusi. Untuk menjamin kepastian akses terhadap informasi, rezim administrasi biasanya menerapkan suatu prosedur baku di internal badan publik. Dalam praktik, hal ini telah menyebabkan pemenuhan hak atas informasi menyerupai skema hak-hak positif sebagaimana hak-hak sosial dan ekonomi.

Rezim Ekonomi

Berbeda dengan rezim administrasi, rezim ekonomi yang terus berusaha untuk menempatkan semaksimum mungkin data maupun informasi yang berstatus terbuka ke wilayah publik (public domain). Penempatan ini bertujuan agar akses terhadap data dan informasi tidak memerlukan suatu skema permintaan atau memerlukan persetujuan dari pemegang otoritas publik.

Pada tiga dekade terakhir abad dua puluh, pembahasan informasi sebagai barang publik mulai mewarnai literatur akademik. Sebagian masih berhati-hati dan menyebutnya sebagai quasi public goods (Hirshliefer, 1971).[9] Beberapa yang lain akhirnya secara tegas telah menyatakan bahwa sebagian informasi adalah barang publik, terutama informasi terkait dengan pelayanan yang menyangkut hajat hidup orang banyak, seperti informasi tentang SARS, Flu Burung, dsb. (Getzen, 1997).[10]

Ilmu ekonomi menggunakan terminologi barang publik sebagai lawan dari barang ekonomis. Barang publik ditandai dengan ketiadaan aspek kelangkaan, seperti udara, air, dsb. Adapun barang ekonomis ditandai dengan sifat kelangkaan akan sumber daya (the scarcity of resource). Di antara keduanya terdapat barang semi publik atau dikenal dengan istilah quasi public goods. Sebagai contoh air bersih dari PDAM. Dalam beberapa kasus, barang semi publik telah menjadi barang ekonomis, antara lain karena kebijakan privatisasi.

Rezim ekonomi meyakini bahwa penyediaan akses terhadap informasi juga merupakan prasyarat untuk mencapai alokasi sumber daya publik yang lebih efisien dan mendekati kebutuhan oleh masyarakat. Sebagai contoh, membuka akses terhadap data sebaran paramedis dan angka sebaran ibu hamil dalam suatu wilayah geografis tertentu dapat membantu komunitas untuk mengusulkan suatu sebaran paramedis yang lebih berimbang kepada pemerintah.

Tanpa akses terhadap informasi tesebut, komunitas tidak mengetahui bahwa ada penumpukan sebaran paramedis di puskesmas tertentu dan pemerintah merasa hal tersebut bukan suatu masalah. Sebagai barang publik, ketersediaannya telah menjadi faktor yang mempengaruhi kualitas kehidupan warga negara. Tak berbeda dengan pembangunan jalan kolektor di wilayah perkebunan yang telah menyebabkan para petani lebih mampu meningkatkan produksi mereka ke skala yang lebih efisien.

Di beberapa negara penyediaan akses mulai memasuki tahapan yang lebih maju melalui metode yang dikenal dengan Open Data. Di sektor pemerintah, akses terhadap data disediakan dalam versi masinal yang dapat diolah oleh pengguna dan tanpa melalui suatu proses permintaan terlebih dahulu. Cara ini telah menyebabkan komunitas lokal dapat mengembangkan inisiatif mereka untuk meperbaiki kualitas pelayanan kesehatan melalui skema-skema kolaboratif.[11]

Dalam banyak hal, Open Data telah menggeser informasi yang semula merupakan sesuatu yang terkesan abstrak menjadi semakin nyata sebagai barang publik, seperti halnya jalan umum, gedung-gedung ibadah dan ruang terbuka hijau. Masyarakat dapat mengakses dan menggunakannya tanpa mengajukan permintaan dan persetujuan otoritas publik terlebih dahulu.

Di beberapa negara berkembang, upaya penyediaan akses terhadap data dan informasi dengan cara serupa masih menemukan kendala dalam hal ketersediaan data yang memadai dan akurat. Berbagai kendala ditemukan mulai dari tingkat pengambilan data, tingkat pendokumentasian, hingga ketersediaan infrastruktur pendukung.

Ketiga cara pandang di atas dalam beberapa hal memiliki kesamaan dan dalam beberapa hal lain memiliki penekanan yang berbeda. Sebagai contoh, dapat dilihat bagaimana mereka memandang posisi negara terkait akses terhadap informasi. Rezim administrasi akan melihatnya sebagai salah satu skema layanan kepada publik yang dimandatkan oleh Undang-Undang. Penyediaan informasi tersebut tak lebih dari suatu bentuk pengaturan oleh negara untuk mencapai suatu tujuan pelayanan tertentu.

Rezim hak atas informasi melihat informasi sebagai hak-hak universal yang melekat pada setiap orang. Negara tak boleh menghalang-halangi setiap orang untuk mendapatkan informasi tersebut sepanjang tidak mengancam hak-hak orang lain. Oleh karenanya informasi harus diletakkan di wilayah publik (public domain).

Rezim ekonomi melihatnya sebagai produksi barang publik oleh negara yang memang bersifat non ekonomis sehingga dapat diakses oleh siapapun tanpa memerlukan persetujuan pemegang otoritas dan pengenaan tarif. Penyediaan dilihat sebagai bentuk pemenuhan kebutuhan kolektif warga.

Beberapa Kritik

Penerapan transparansi dalam banyak hal telah dipandang sebagai sesuatu yang kontra produktif terhadap penyelenggaraan negara. Dalam batas tertentu, transparansi  dirasakan sebagai suatu ancaman bagi pengambil keputusan akibat meningkatnya resiko (Anechiarico and Jacobs, 1996).[12] Transparansi akan cenderung menyebabkan aspek negatif lebih menonjol daripada keberhasilan yang telah dicapai oleh penyelenggara negara. Hal ini kerap terjadi karena dalam menyoroti pemerintah media massa cenderung memilih pendekatan kritis.

Kritik terhadap gagasan Open Government oleh Archon Fung, Mary Graham, David Weil, adalah satu contoh.[13] Fung termasuk yang melihat bahwa transparansi dalam Open Government akan meningkatkan resiko bagi pemerintah. Untuk itu ia menawarkan suatu gagasan Targeted Transparency, yakni:[14]

public policies that compel organizations—sometimes governmental but often private sector actors—to disclose information in order to advance some specific public purpose such as improving public health, increasing product safety, or reducing risk.

Kebanyakan Undang-undang yang mengatur hak atas informasi berfokus pada badan publik. Targeted Transparency memperluasnya hingga ke sektor privat. Namun demikian, gagasan ini mensyaratkan pengaturan oleh Negara secara selektif untuk mempublikasikan informasi-informasi yang memenuhi kriteria citizens’ vital interest, yakni informasi mengenai: product and service risk, domination risk, and social externality risk.[15]

Pendekatan ini menjadi berbeda dengan rezim hak atas informasi yang menutup informasi secara selektif (negative list). Rezim ini menerapkan pertimbangan konsekuensi negatif untuk menutup informasi. Targeted Transparency menerapkan kewajiban suatu organisasi untuk membuka informasi secara selektif (positive list). Seleksi dilakukan untuk menetapkan informasi-informasi yang jika tidak dibuka akan menyebabkan terjadinya konsekuensi negatif berupa resiko-resiko di atas.