Pemerintah pusat melalui Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (UU HKPD) menetapkan batas maksimal belanja pegawai sebesar 30% dari total APBD mulai tahun anggaran 2027. Kebijakan ini dianggap memberatkan bagi banyak pemerintah daerah di tengah tekanan fiskal akibat penurunan transfer ke daerah (TKD) sejak 2024 dan kebijakan nasional pengangkatan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) secara masal dan bersifat mandatori telah menambah beban belanja pegawai secara signifikan.
Kondisi ini menempatkan pemerintah daerah pada dilema kebijakan antara tuntutan pematuhan menurunkan belanja pegawai dengan kewajiban kepegawaian membayar gaji ASN dan PPPK yang sudah diangkat.
Direktur Eksekutif PATTIRO Fitria Muslih mengungkapkan, pemerintah daerah akan sulit mematuhi batas 30% belanja pegawai karena adanya ketidakseimbangan fiskal vertikal. Menurut Fitria, jumlah Pendapatan Asli Daerah (PAD) daerah terlalu kecil untuk menutup belanja operasional dan gaji pegawai. Ketergantungan pada TKD membuat ruang manuver fiskal sangat terbatas ketika transfer pusat berkurang. Hal ini terungkap dalam Local Governance Forum bertajuk Tantangan Implementasi Batas Belanja Pegawai 30% Di Tengah Tekanan Fiskal Penganggaran 2027: Siapkah Daerah? yang diselenggarakan oleh PATTIRO secara daring pada Rabu (13/05/2026).
Kondisi nyata dilema ini terlihat jelas salah satunya di Kabupaten Bone Bolango, Provinsi Gorontalo. Kepala Bappedalitbang, Sri Mulyani Lalijo, menjelaskan bahwa belanja pegawai di daerahnya kini mencapai 51% pada 2026, jumlah ini jauh melampaui batas yang ditetapkan. Angka ini melonjak sebesar 10% dari tahun 2024 setelah pemerintah daerah mengangkat 1.070 PPPK penuh waktu dan 1.830 PPPK paruh waktu, yang mendorong peningkatan belanja pegawai sebesar Rp42 miliar dari Rp404 miliar pada 2024 menjadi Rp447 miliar pada 2026.
“Dari sisa anggaran Rp 459 miliar, kami harus menjalankan belanja wajib lainnya: infrastruktur, pendidikan, kesehatan, dan sektor lain. Hasilnya, belanja infrastruktur tak sampai 18%, jumlah ini masih jauh dari target pemerintah pusat yang ditetapkan 40%,” ungkap Sri.
Hal serupa dialami juga oleh Kabupaten Banyumas. Kepala Bapperida Kabupaten Banyumas, Dedy Noerhasan menyampaikan, belanja pegawai mencapai 35,9%. Meski tak sebanyak Bone Bolango, angka itu masih melewati batas yang ditentukan undang-undang.
Belanja Pegawai Tinggi, Belanja Modal Tertekan
Data dari PATTIRO menunjukkan masih terdapat ketimpangan yang signifikan antara belanja pegawai dan belanja modal di sejumlah daerah. Tingginya proporsi belanja pegawai berdampak pada terbatasnya ruang fiskal untuk pembangunan infrastruktur dan pelayanan publik, hal ini dapat di dari minimnya alokasi anggaran untuk belanja modal. Banyak daerah yang mengalokasikan belanja modal di bawah 10%, bahkan ada yang hanya mengalokasikan 2% seperti Kabupaten Majene.
Merespon kondisi tersebut, Kasubdit Dukungan Teknis Fasilitasi Transfer dan Pembiayaan Utang Daerah Kementerian Dalam Negeri Ernest Rakinaung menyampaikan bahwa berdasarkan Sistem Informasi Pemerintahan Daerah (SIPD), rata-rata belanja pegawai daerah pada 2025 mencapai 36,3 persen dan meningkat menjadi 41,4 persen pada 2026.
“Terdapat 140 daerah yang dinilai mampu memenuhi belanja minimum, baik itu belanja wajib, belanja pegawai 30%, belanja infrastruktur 40% maupun belanja pendidikan 20%,” ujar Ernest.
Menurut Ernest, kebijakan pembatasan belanja pegawai 30% mendorong pemerintah daerah dan pemerintah pusat untuk lebih kreatif dalam mengembangkan potensi daerah sebagai sumber pembiayaan baru. Ia menambahkan, arah kebijakan TKD ke depan tetap akan memprioritaskan belanja pelayanan publik.
Daerah Bergerak dengan Strategi Masing-masing
Di lapangan, pemerintah daerah tidak tinggal diam merespon kebijakan pusat. Kabupaten Bone, Sulawesi Selatan, memilih jalur penataan birokrasi adaptif melalui kebijakan zero growth, yakni tidak ada pengangkatan pegawai baru kecuali untuk jabatan pelayanan dasar yang benar-benar prioritas. Perencana Ahli Muda Bappeda Bone, Muh. Kafrawi Samad, menjelaskan bahwa strategi ini dilakukan tanpa memberhentikan PPPK atau tenaga honorer secara massal, melainkan melalui rasionalisasi kebutuhan jabatan fungsional.
“Yang diutamakan Bupati Bone adalah efisiensi belanja, yaitu belanja-belanja yang bisa dirasionalisasi, kita rasionalisasi. Yang benar-benar dibutuhkan untuk pelayanan publik, tetap dipertahankan,” jelas Kafrawi.
Dari aspek penerimaan, Kabupaten Bone memperkuat PAD melalui perluasan objek pajak dan retribusi, digitalisasi pelayanan, optimalisasi pemanfaatan aset daerah, dan penguatan pengawasan berbasis teknologi informasi.
Strategi yang sama dilakukan oleh pemerintah kabupaten Banyumas, mereka mulai mengoptimalkan potensi PAD untuk menutupi jumlah TKD yang turun.
“Strategi kami, menahan dulu pengangkatan yang paruh waktu menjadi penuh waktu, sambil meningkatkan PAD dengan menggali potensi yang ada,” ungkap Dedy.
Ia berharap Pemerintah Pusat memberikan toleransi terhadap sanksi bagi daerah yang belum mampu memenuhi target belanja pegawai 30% karena pemerintah daerah masih memerlukan waktu penyesuaian paska turunnya TKD.
Menanggap strategi yang dilakukan oleh daerah, Fitria menilai bagi daerah dengan jumlah PAD rendah di bawah 20%, meski mereka telah berupaya mengoptimalkan PAD, langkah tersebut dinilai belum mampu menutup penurunan TKD karena masih terkendala berbagai regulasi dan keterbatasan kewenangan daerah.
“Daerah dengan PAD rendah saat ini semakin bergantung pada TKD. Daerah sebenarnya sudah mulai melakukan berbagai upaya optimalisasi PAD, tetapi masih banyak terkendala regulasi dan kewenangan, sehingga sulit untuk mengompensasi penurunan TKD yang terjadi,” ujar Fitria.
PATTIRO menilai keberhasilan implementasi kebijakan batas belanja pegawai 30% memerlukan dukungan kebijakan transisi yang adaptif, penguatan kapasitas fiskal daerah, serta koordinasi yang erat antara pemerintah pusat dan daerah agar pelayanan publik dan pembangunan tetap berjalan optimal.
PATTIRO Rekomendasikan Klasterisasi Fiskal sebagai Solusi Transisi yang Adil
Di tengah realitas yang beragam terkait dengan batas belanja pegawai 30%, PATTIRO menyampaikan rekomendasi kebijakan. Fitria menegaskan bahwa pendekatan seragam terhadap kebijakan ini adalah sebuah kekeliruan struktural.
“Kondisi fiskal dan struktur pendapatan daerah sangat berbeda dan tidak bisa disamaratakan. Banyak daerah yang masih bergantung pada TKD lantaran PAD-nya belum mampu menutup kebutuhan operasional daerah,” ujar Fitria.
PATTIRO mengusulkan agar pemerintah pusat menerapkan klasterisasi kapasitas fiskal daerah sebagai basis mekanisme transisi. Klasterisasi ini tidak sekadar membagi daerah berdasarkan besar kecilnya APBD, melainkan secara spesifik perlu dilihat dari dua aspek kritis, yaitu: pertama, kapasitas PAD sebagai cerminan kemandirian fiskal riil daerah; dan kedua, tingkat ketergantungan terhadap TKD yang menunjukkan seberapa rentan keuangan daerah terhadap kebijakan transfer dari pusat.
Berdasarkan dua aspek tersebut, daerah dapat dikelompokkan ke dalam klaster-klaster yang berbeda, yaitu:
- Daerah mandiri dengan PAD tinggi dan ketergantungan TKD rendah;
- Daerah transisi dengan PAD sedang dan ketergantungan TKD menengah;
- Daerah rentan dengan PAD rendah dan ketergantungan TKD sangat tinggi.
Setiap klaster kemudian diberikan target penurunan belanja pegawai yang berbeda, bertahap, serta proporsional.
“Daerah yang lebih mandiri secara fiskal dapat ditargetkan mencapai batas 30% lebih cepat. Sementara daerah yang masih sangat bergantung pada TKD perlu diberikan roadmap yang lebih panjang, disertai dukungan pendampingan teknis dari pusat untuk memperkuat PAD mereka.” jelas Fitria.
Selain klasterisasi, PATTIRO juga mengusulkan pemerintah untuk menyusun skema insentif berbasis kinerja bagi daerah yang berhasil menyesuaikan belanja pegawai sebesar 30%, tidak sekedar memberikan punishment.
Menanggapi rekomendasi yang disampaikan PATTIRO, Ernest mengatakan untuk merespon isu ini, Kemendagri, Kemenkeu, dan KemenPAN-RB sudah berdiskusi bersama. Mereka sepakat memperpanjang masa transisi pemenuhan kebijakan 30% yang akan diatur dalam revisi UU APBN.
